COLUMNISTAS INVITADOS. Frente a la dicotomía entre el estatismo desbordado y la parálisis absoluta, Rubén de la Llana propone recuperar la visión de Alberdi: el Estado como promotor estratégico. Un análisis sobre la necesidad de distinguir entre inversión productiva y despilfarro institucional.
En el debate público argentino, la obra pública suele quedar atrapada en una simplificación binaria que oscila entre el elogio acrítico al «cemento» y la condena total por ineficiencia. Rubén de la Llana, integrante de la Fundación Alberdi, sostiene en esta columna que ninguno de estos extremos permite dar respuesta a las necesidades de desarrollo del país. El verdadero desafío, propone, no es elegir entre «obra pública sí o no», sino establecer criterios técnicos y económicos que distingan la infraestructura estratégica del gasto improductivo.
A través de un recorrido que integra desde el pensamiento clásico de Adam Smith y Jean-Baptiste Say hasta las advertencias de la escuela austríaca y el pragmatismo de Keynes, el autor sitúa el eje de la discusión en la utilidad real y el financiamiento. El texto enfatiza que la infraestructura es el soporte material indispensable para la competitividad y la integración territorial, pero advierte que su ejecución no debe ser un fetiche que ignore los costos de oportunidad ni la calidad de las instituciones que la gestionan.
Finalmente, la columna rescata la figura de Juan Bautista Alberdi para iluminar el dilema actual. Para el prócer argentino, el rol del Estado no era necesariamente el de «constructor universal», sino el de promotor: aquel que genera las condiciones, garantías y marcos legales para que la inversión —preferentemente privada— transforme el territorio. En un contexto de restricción fiscal, de la Llana invita a reconstruir un criterio de «realismo adicional» para evitar que el ajuste macroeconómico se convierta en una excusa para la desinversión estratégica.
El texto de la columna de Rubén de la Llana
La obra pública en Argentina: entre la necesidad y el exceso
En la Argentina, la discusión sobre la obra pública suele moverse entre dos simplificaciones: durante años se la identificó casi automáticamente con desarrollo; más recientemente, se la asocia con ineficiencias, sobrecostos o estatismo. Ninguno de esos extremos alcanza. El verdadero desafío consiste en distinguir entre infraestructura necesaria y gasto improductivo, entre inversión estratégica y políticas de baja calidad institucional.
En la Argentina, pocas discusiones muestran con tanta claridad nuestra dificultad para pensar con equilibrio como la de la obra pública. Durante mucho tiempo predominó una visión casi automática: si había rutas, viviendas, canales, redes, obradores y actos de inauguración, debía haber progreso. La imagen del cemento en movimiento parecía suficiente para cerrar la discusión. Preguntar por el costo, por la prioridad, por el mantenimiento o por la utilidad real de una obra era, muchas veces, visto como una objeción secundaria frente a una evidencia supuestamente material del desarrollo.
La reacción posterior fue comprensible, aunque no siempre más precisa desde el punto de vista económico e institucional. Después de décadas de baja competencia en la contratación, sobrecostos, proyectos inconclusos, débil mantenimiento y gasto mal priorizado, apareció la tentación de ir al extremo opuesto: considerar que toda intervención estatal en infraestructura es una forma de ineficiencia o una supervivencia del viejo estatismo. Ese giro tiene fundamentos reales. El problema es que, llevado demasiado lejos, también empobrece el debate.
Porque la infraestructura sigue siendo indispensable. Un país no funciona sin rutas transitables, energía confiable, puertos eficientes, saneamiento, transporte y conectividad logística. Sin esa base material, la producción se encarece, la integración territorial se debilita y la competitividad se erosiona. La macroeconomía importa, desde luego. Pero tampoco crece sola en el vacío. El equilibrio fiscal no reemplaza a la infraestructura; apenas crea una condición para pensarla mejor.
Por eso, la pregunta seria no es obra pública sí u obra pública no. La pregunta seria es otra: qué obras hacen falta, cómo deben financiarse, quién debe encararlas y bajo qué reglas deben ejecutarse y sostenerse en el tiempo.
La tradición clásica ya ofrecía una guía bastante sensata. Adam Smith no negaba el papel del Estado en materia de infraestructura. Admitía que ciertas obras públicas eran necesarias porque eran muy útiles para la sociedad, aunque no suficientemente rentables para un particular o un pequeño grupo. Pero imponía condiciones. Esas obras debían ser realmente útiles para el comercio y la producción, y siempre que fuera posible debían financiarse mediante peajes, tasas o pagos de quienes las utilizan. La lógica era simple: si una infraestructura beneficia de forma identificable a determinados usuarios, lo razonable es que su financiamiento guarde relación con ese uso.
Jean-Baptiste Say añadía un matiz importante. Reconocía que caminos, canales y medios de comunicación mejoraban la productividad porque reducían costos y facilitaban intercambios. Pero al mismo tiempo recordaba que el gasto público no deja de consumir recursos escasos. Es decir: una obra puede ser útil y aun así exigir una evaluación rigurosa, porque cada peso destinado a ella deja de estar disponible para otros fines. John Stuart Mill, por su parte, aceptaba que en sociedades pobres, desorganizadas o con poca capacidad de cooperación el Estado tuviera que intervenir para impulsar obras que el mercado o la sociedad todavía no podían realizar por sí solos. Pero también advertía que esa intervención no debía sustituir indefinidamente a la sociedad, sino fortalecerla.
En la tradición argentina, Alberdi introduce una dimensión todavía más exigente. Para él, la infraestructura no era un gasto accesorio ni una política coyuntural de empleo. Formaba parte del proyecto de organización nacional. Ferrocarriles, canales, puertos, navegación y grandes vías de transporte eran instrumentos para poblar, integrar, comerciar y producir. Alberdi entendía que un país disperso, mal comunicado y pobre en capital no podía organizarse de verdad solo con buenas normas.
Pero aquí conviene precisar un punto clave. Alberdi no pensaba que el Estado debiera hacer directamente todas esas obras. Su tesis era otra: el Estado debía promoverlas. La fórmula es decisiva y conserva hoy una actualidad notable. Cuando dice que la Constitución no manda al Gobierno a hacer ferrocarriles, sino a promoverlos, está dejando claro que el rol estatal no consiste necesariamente en convertirse en constructor universal, sino en crear condiciones, ofrecer garantías, movilizar crédito, otorgar concesiones y estimular la inversión privada. El Estado, en esta visión, no abdica; pero tampoco monopoliza.
Éste es un punto especialmente relevante para la Argentina actual. Resulta incómodo para quienes identifican toda obra pública con progreso, porque Alberdi no bendeciría un Estado contratista desbordado, dedicado a multiplicar intervenciones sin escala ni horizonte nacional. Pero también resulta incómodo para quienes, en nombre de una lectura superficial del liberalismo, parecen sugerir que el Estado puede desentenderse sin más de corredores estratégicos, grandes vías de transporte, puertos o infraestructura energética. Alberdi no compraría esa resignación. Quería una infraestructura estratégica, nacional, apoyada en crédito, capitales y reglas estables.
La crítica liberal del siglo XX endureció todavía más el examen. Mises, Hazlitt y Rothbard insistieron en que el gasto público no crea recursos mágicamente: los extrae y los reasigna. Lo que se ve son los obreros, las máquinas, el puente, la ruta o el edificio. Lo que no se ve es la inversión privada que no se hizo, el ahorro que se sacrificó, el crédito que se encareció o el capital que fue desplazado desde otros usos posibles. Esa objeción sigue siendo esencial para no convertir la obra pública en fetiche. Si una obra no genera valor suficiente para justificar los recursos que absorbe, no deja de ser mala inversión porque tenga cartel oficial o porque “mueva la economía”.
Hayek y Kirzner agregaron otra advertencia, igual de pertinente. Aun cuando una obra pueda justificarse, no por eso se sigue que el mejor modo de organizarla sea la centralización estatal. El problema no es solo fiscal. También es institucional y cognitivo. La información sobre necesidades, demanda, costos, oportunidades y soluciones está dispersa. Cuanto más rígido, centralizado y administrativamente capturado sea el sistema, más probable es que la infraestructura se decida mal, se ejecute peor y se mantenga de manera deficiente. En sectores de contratación con baja competencia o rasgos oligopólicos, este riesgo se vuelve todavía mayor.
Frente a esas críticas, Keynes representa otra voz a considerar. En contextos de depresión, subempleo y parálisis inversora, consideró pertinente que la autoridad pública diera el primer paso para aumentar el volumen de inversión y empleo. En ese marco, la obra pública puede cumplir una función macroeconómica. Pero incluso en Keynes conviene distinguir entre una herramienta excepcional y una filosofía permanente del gasto. En países con instituciones débiles, inflación persistente y restricción fiscal, la apelación genérica a la “reactivación” puede convertirse muy fácilmente en coartada para gasto de baja calidad o asignación poco eficiente.
Prebisch introdujo, a su vez, un matiz latinoamericano muy relevante. Para él, la infraestructura y la inversión pública debían formar parte de una estrategia de desarrollo estructural, orientada a elevar productividad y remover cuellos de botella en transporte, energía y servicios públicos. Pero advirtió también que una expansión mal diseñada de obras públicas podía agravar la restricción externa o desviar recursos desde inversiones más productivas. Dicho de otro modo: tampoco aquí valía la lógica de construir por construir.
Si uno toma este este mapa de autores, la conclusión no es confusa. Es exigente. La Argentina necesita menos obra pública entendida como mecanismo de asignación discrecional y más infraestructura entendida como soporte de la producción, de la integración territorial y de la vida civilizada. Necesita menos anuncio y más evaluación, menos impulso fiscal automático y más criterio, menos centralismo y más subsidiariedad, menos lógica de ejecución automática y más diseño institucional, competencia y control.
Eso obliga, antes que nada, a distinguir tipos de obras. No es lo mismo una autopista troncal que una calle urbana, un puerto exportador que una plaza, una línea de transporte eléctrico que una intervención municipal menor, una obra hídrica crítica que un proyecto vistoso de baja prioridad. Cada activo exige lógica propia. Allí donde hay usuarios identificables y demanda medible, corresponde pensar en peajes, cánones, concesiones o esquemas de repago por uso. Allí donde predominan externalidades fuertes o bienes públicos más difíciles de excluir, puede justificarse una participación fiscal más directa, pero bajo criterios mucho más estrictos de selección, transparencia, evaluación y mantenimiento.
Además, la Argentina actual obliga a un realismo adicional. No siempre es posible estructurar toda infraestructura estratégica como si el país ya tuviera inflación baja, riesgo soberano reducido y crédito abundante. En muchos casos hará falta una arquitectura de transición: concesiones cofinanciadas, pagos por disponibilidad, fideicomisos de repago, garantías parciales y contratos por etapas. No para volver al viejo modelo, sino para evitar que la reestructuación macroeconómica actual se transforme en excusa para no hacer nada.
En definitiva, la discusión adulta sobre obra pública no consiste en elegir entre el estatismo y la negación. Consiste en reconstruir un criterio. Un criterio que acepte que la infraestructura importa, pero que no todo lo que se llama infraestructura merece hacerse; que entienda que el financiamiento importa, pero que no todo debe pagarse igual; que reconozca que el Estado tiene un papel, pero que no por eso deba ocupar todos los roles al mismo tiempo.
El objetivo no debería ser tener más obra pública ni menos obra pública en abstracto. El objetivo debería ser tener la infraestructura necesaria, en el lugar adecuado, con el mecanismo correcto y bajo reglas capaces de minimizar ineficiencias, reducir sobrecostos y maximizar el valor social y productivo. Parece menos épico que el viejo relato del desarrollo por decreto. Pero probablemente sea bastante más útil para la Argentina real.
Si volvemos a Alberdi, encontramos en sus textos esta síntesis: “Promover no es hacer: La Constitución no manda que el Gobierno haga ferrocarriles, sino que los promueva. Corresponde al Congreso, dice ella, proveer lo conducente a la prosperidad del país. ¿Proveer cómo? Ella lo dice: promoviendo la industria, la construcción de ferrocarriles, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, etc. ¿Promoviendo cómo? Ella lo dice; por leyes protectoras de esos fines, por concesiones y recompensas de estímulo. Si promover ferrocarriles significase hacerlos, también promover la industria significaría la facultad dada al Gobierno de hacerse fabricante, negociante, herrero, zapatero, porque eso es la industria. Un Gobierno inteligente y moral no tiene más que un medio constitucional de promover los ferrocarriles: ese medio consiste no en hacerlos, sino en dejarlos hacer y estimular con recompensas y concesiones a sus empresarios particulares”
Como país nos debemos este debate porque las inmensas posibilidades que tenemos por delante en materia de inversión nacional y extranjera, exigen una infraestructura adecuada para potenciar sus resultados.